Предисловие

Водно-болотные угодья России богаты и разнообразны. На территории страны располагается около 2 миллионов озёр общей площадью (без Каспия) 370 тыс.кв.км, протекает 120 тысяч рек длиной около 2,3 млн.км, болота занимают 1,8 млн. кв. км; протяжённость морских побережий составляет десятки тысяч километров. Являясь одним из ключевых типов экосистем планеты, водно-болотные угодья России определяют на всей территории Евразии круговорот воды и ряда важных элементов, формируют глобальный климат, поддерживают сохранение биоразнообразия. В масштабах России водно-болотные угодья служат также источниками пресной воды, естественными очистителями среды от многих загрязнителей, основой развития орошаемого земледелия, важной составляющей в поддержании традиционного уклада жизни коренных народов, перспективными центрами рекреации и туризма. Из сказанного очевидно, что охрана водно-болотных угодий России является актуальной проблемой современности, решение которой требует усилий на международном и национальном уровнях.

Основным механизмом охраны водно-болотных угодий в настоящее время является Международная конвенция об охране водно-болотных угодий, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская). Россия (в составе СССР) присоединилась к Рамсарской конвенции в 1975 г. В то время 13 районов были объявлены угодьями международного значения. Однако, уже тогда было очевидно, что принятие международного статуса этих участков — лишь первый и очень малый шаг в деле охраны водно-болотных угодий страны. В начале 80-х гг. список угодий, заслуживающих Рамсарского статуса, составлял 250 наименований (Скокова, Виноградов, 1986). В дальнейшем ситуация с охраной водно-болотных угодий не только не продвинулась вперёд, но и во многом ухудшилась. В 1991 г., после распада СССР, на территории России осталось лишь три водно-болотных угодья международного значения.

Потребовались большие усилия, чтобы в 1994 г. специальным Постановлением Правительства России (№ 1050 от 14.09.94 г.) международный статус был подтверждён для трёх существовавших ранее и предан ещё 32 участкам. Общее количество водно-болотных угодий международного значения России достигло, таким образом, 35, а их площадь составила 10,7 млн.га.

Российская сеть охраняемых водно-болотных угодий охватывает широкий спектр типов водно-болотных экосистем. Для неё характерно многообразие естественных долинных и дельтовых комплексов незарегулированных рек, а также крупных массивов торфяных болот. В 35 угодьях международного значения к августу скапливается десять миллионов водоплавающих птиц, что составляет 12% их российской популяции.

После принятия Постановления Правительства России предстояла длительная работа по созданию юридического механизма эффективной охраны водно-болотных угодий международного значения. Требовалось разработать специальные Положения, регламентирующие хозяйственную деятельность на территории угодий, определить границы угодий и их площади, нанести их на карту, утвердить Положения и границы угодий администрациями субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся угодья, подготовить информацию по Рамсарской анкете, представить эти материалы в Секретариат Конвенции.

Реализация этих задач фактически началась ещё до принятия Постановления, в 1993 г., в рамках государственной программы «Экологическая безопасность России». На первых этапах предусматривалось разработать общую стратегию охраны водно-болотных угодий, типовое Положение по охране Рамсарских угодий, методологию инвентаризации водно-болотных угодий в условиях России. Экономический кризис в стране сильно осложнил выполнение государственной программы, и её реализация стала возможна лишь благодаря помощи международных организаций. Международное бюро по изучению водно-болотных угодий и водоплавающих птиц (IWRB, с 1996 г. преобразовано в Wetlands International) обратилось в Секретариат Конвенции, который выделил России в 1994-1995 гг. грант для решения выше названных проблем. В 1996 г. усилиями IWRB был подготовлен проект по инвентаризации водно-болотных угодий Черноморского региона, реализованный при финансовой поддержке Программы Европейского Сообщества ТАCIS и Правительства Нидерландов. Правительство России в лице Госкомэкологии Российской Федерации, несмотря на экономические трудности, также продолжало выделять средства для финансирования работ по инвентаризации и охране водно-болотных угодий.

В итоге совместных усилий к середине 1997 г. была разработана методология инвентаризации водно-болотных угодий в условиях России, собрана информация о состоянии большинства Рамсарских угодий, подготовлены Положения об охране ряда угодий, определены границы и составлены картосхемы 26 угодий.

Международная организация по сохранению водно-болотных угодий (Wetlands International) и её Российский координационный центр выступили с инициативой ускорить процесс обобщения информации о состоянии Рамсарских угодий России и представить эту информацию в Секретариат Конвенции до 31 декабря 1997 г., в соответствии с решениями шестой конференции Сторон Рамсарской конвенции (Брисбен, Австралия, 19-27 марта 1996 г.). Для выполнения этих работ был выделен грант в рамках Российской программы Wetlands International, финансируемой Министерством сельского хозяйства, природопользования и рыболовства Нидерландов. Инициатива была одобрена Координационной группой по Рамсарским водно-болотным угодьям Госкомэкологии России, а затем и Попечительским советом Российского координационного центра Wetlands International. Со своей стороны Госкомэкология России и её научный орган по Рамсарской конвенции — ВНИИ охраны природы — предоставили всю накопленную информацию о состоянии Рамсарских угодий, полученную в ходе выполнения программы «Экологическая безопасность России» и международного проекта «Инвентаризация особо ценных водно-болотных угодий России». Кроме того, использована информация, полученная от региональных комитетов Госкомэкологии России, отвечающих за состояние Рамсарских угодий. Все эти действия обеспечили выполнение поставленных задач в кратчайшие сроки.

Таким образом, пятилетние совместные усилия российских и международных природоохранных организаций в лице Госкомэкологии Российской Федерации и её региональных отделений, ВНИИ охраны природы, Центра международных проектов Госкомэкологии России, Wetlands International, Секретариата Рамсарской конвенции, ТАCIS, при поддержке Правительства Нидерландов, достигли важного результата в решении проблемы инвентаризации и охраны Рамсарских угодий России. Наряду с представлением от России необходимых сведений в Секретариат Рамсарской конвенции, эта информация в виде опубликованных материалов послужит хорошим ориентиром и стимулом для Госкомэкологии России и администраций субъектов Российской Федерации по завершению нормативно-законодательных работ, необходимых для эффективной охраны 35 Рамсарских угодий.

В перспективе, ориентируясь на мировой опыт по созданию национальной системы экологической безопасности, в России следует сформировать систему охраняемых водно-болотных угодий, охватывающую не менее 400 участков. В настоящее время уже имеется «теневой» список, состоящий из 80 угодий международного значения. На этом же этапе должно осуществиться создание сетей водно-болотных угодий национального и регионального значения. Для реализации этих долгосрочных планов необходима разработка конкретной программы, включающей следующие основные направления.


1. Инвентаризация водно-болотных угодий и расширение списка Рамсарских угодий

Огромная площадь страны, труднодоступность многих районов, большое разнообразие водоёмов и их динамичность создают повышенные трудности в реализации программы. По экспертным оценкам, по крайней мере несколько тысяч участков, площадью от нескольких десятков до нескольких миллионов гектаров каждый, соответствуют критериям Рамсарской конвенции, то есть подлежат охране как водно-болотные угодья международного значения. В связи с этим, при организации сети Рамсарских угодий крайне актуально обоснование приоритетности в достижении поставленных задач, что возможно только на базе достаточно подробной инвентаризации особо ценных водно-болотных территорий.

Достижение поставленной цели весьма сложно в условиях современного экономического кризиса, определившего острейший дефицит средств на нужды охраны природы и отсутствие у законодателей (как и у населения) серьёзного интереса к проблеме. Негативно сказывается и засилье в парламенте страны промышленного лобби.

Природно-географические особенности страны и её современные экономические возможности предопределяют соответствующие подходы к инвентаризации особо ценных водно-болотных угодий: применение в определённом сочетании дистанционных методов, полевых обследований и обобщение ранее накопленной информации. Использование дистанционных методов исследования имеет свои ограничения из-за высокой стоимости как самих космических снимков, так и технологий по их дешифровке. Возможное решение проблемы — получение информации со спутников и соответствующих технологий через международные фонды на льготных условиях. Проведение дорогостоящих авиационных обследований в значительных масштабах реально только по мере оздоровления экономики страны. Наземные работы эффективны лишь в наиболее изученных частях России.


2. Законодательное обеспечение охраны водно-болотных угодий

При создании законодательной базы охраны Рамсарских угодий одной из исходных предпосылок является то обстоятельство, что эти территории, за исключением случаев, когда они располагаются в границах заповедников, не изымаются из хозяйственного использования. При разработке Положений об охране Рамсарских угодий возникают большие трудности из-за несовершенства законодательства, так как законом не предусмотрены природоохранные объекты федерального управления, а лишь смешанного федерально-регионального. Возникает парадокс — за сохранность угодий перед конвенцией отвечает Федерация, но её возможности по их охране и управлению весьма ограничены. Нередко интересы Федерации и региона существенно расходятся.

При создании законодательной базы по охране Рамсарских угодий имеются большие трудности в связи с переходным характером действующего законодательства — прежде всего, с неясностью в вопросах собственности на землю и прав собственников на её использование.

Процедура провозглашения водно-болотных угодий международного значения крайне сложна, она требует принятия специального постановления Правительства и массу согласований на местах и на федеральном уровне. В связи с этим представляется перспективной работа с региональными органами власти, стимулирование их на создание собственных региональных сетей.

Необходимо законодательное утверждение статуса водно-болотного угодья национального и местного значения, а для всех трёх категорий угодий — международного, национального и местного значения — статуса особо охраняемых природных территорий.

Целесообразно законодательное закрепление получения Госкомэкологией России у соответствующих органов сведений о состоянии различных компонентов водно-болотных экосистем (например, о качестве воды, биологических ресурсах, землепользовании) на безвозмездной основе.


3. Создание планов управления и механизмов экономического регулирования природопользования

Положено начало созданию планов управления особо ценными водно-болотными угодьями, предусматривающих конкретные мероприятия по оптимизации их природопользования. В частности, разрабатываются подходы к регламентации хозяйственной деятельности на основе рентного налогообложения ресурсопользователей. Система экономического регулирования природопользования будет стимулировать применение технологий, наносящих минимальный ущерб водно-болотным экосистемам, ибо возникающие потери биоразнообразия через выплату нанесённого ущерба войдут в арендную плату, а следовательно, в себестоимость получаемой продукции. В этой связи особенно актуальна стоимостная оценка основных компонентов водно-болотных угодий и методики расчёта ущерба, наносимого биологическим ресурсам. При разработке принципов экономического регулирования природопользования в Рамсарских угодьях должна быть предусмотрена процедура государственной сертификации и лицензирования.

Реализация программы по созданию экономических рычагов оптимизации природопользования на особо ценных водно-болотных угодьях предусматривает реальное участие местных властей в управлении природопользованием в угодьях и получение ими средств от штрафных санкций.


4. Мониторинг

Необходимо создание системы слежения за состоянием биологических компонентов в Рамсарских угодьях, расположенных на территориях заповедников и заказников. Для мониторинга качества воды целесообразно использовать специальную государственную систему Роскомгидромета.

Особым аспектом мониторинга является создание единой межрегиональной системы слежения за состоянием популяции водоплавающих птиц как мигрирующего и интенсивно используемого ресурса. В настоящее время решение этой проблемы начато в рамках программы «Создание системы мониторинга и охраны водоплавающих птиц России и сопредельных государств».


5. Обучение специалистов

Следует создать учебную программу, освещающую вопросы инвентаризации и рационального использования водно-болотных угодий с дисциплинами: оценка состояния биоресурсов и антропогенных воздействий на них, гидрология, экономика природопользования, дешифровка космической информации.


6. Пропаганда идей охраны водно-болотных угодий

Эффективная реализация намеченной стратегии станет возможной, если идеи сохранения водно-болотных угодий будут поддержаны широкой общественностью. Для этого необходимо создание специальной программы, предусматривающей охват всех возрастных групп населения и привлечение разнообразных средств массовой информации.

В заключение хочется добавить, что несмотря на сложность проблемы, её решение может представлять собой только поступательный, исторически обусловленный процесс обновляющейся России. Вопрос заключается лишь в скорости этого процесса. Хочется надеяться, что активная позиция российских природоохранных органов и международных природоохранных организаций является надёжным залогом эффективного решения намеченных планов.


Заместитель Председателя Координационной группы по Рамсарской конвенции Госкомэкологии России, доктор биологических наук, профессор В. Г. Кривенко.